مكافحة الفساد فى المناقصات العامة
بقلم: جيسون بى. ميتشاك
ريد سميث، إل إل بى Reed Smith, LLP.
Jason P. Matechak هو محام متخصص فى المناقصات العامة والقانون الدولى يعمل فى مكتب
Reed Smith, LLP. فى العاصمة الأمريكية واشنطن دى سى. وقد عمل كمستشار عام ومستشار قانونى لمعهد تطوير القانون الدولى فى العاصمة الإيطالية روما، ومفاوض العقود ومسئول الاصلاح القانونى والمؤسسى فى الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية، وصمم ونفذ برامج تدريب عن إصلاح نظام المناقصات للبنك الدولى. كما شارك فى مبادرات الاتحاد الأوروبى لمكافحة الفساد. وهو الآن يعمل فى مجلس إدارة وكلاء الشفافية وكيانات التعاقد Transparent Agents and Contracting Entities (TRACE) وهى منظمة غير هادفة للربح تقدم للقطاع الخاص حلولا لمشاكل الفساد فى مختلف أنحاء العالم. وهو المستشار الخارجى العام والمستشار القانونى لمنظمة DevelopmentEx.com التى تعتبر بمثابة سوق على الخط لمجتمع التنمية الدولية.
الأفكار التى تضمنها هذا المقال تعبر عن وجهة نظر كاتبه فقط ولا تعبر عن رأى أى منظمة يعمل فيها الآن أو كان يعمل فيها قبل ذلك.
يتفشى الفساد فى المؤسسات الحكومية فى الكثير من الدول النامية فى كافة أنحاء المعمورة. والفساد يوهن ثقة الجمهور فى المؤسسات الحكومية وفى إصلاح السوق والاصلاحات السياسية، كما يؤدى إلى انتهاك سيادة القانون، ويهدد الديموقراطيات الناشئة. وتشمل الممارسات الفاسدة الرشوة، والواسطة (متمثلة فى توظيف الأقارب) والمحسوبية (متمثلة فى إرساء العقود على الأصحاب والمؤيدين)، واساءة استخدام المعلومات فى عمليات بيع وشراء الأسهم. ويعم الفساد فى الأسواق التى تكون هياكلها القانونية غامضة، وتكون سيادة القانون فيها معطلة، وحيثما تسمح القوانين والسلطة القضائية لموظفى الحكومة بممارسة السلطة المفرطة التى لا تخضع لرقابة أو سيطرة. ولذلك فإن اجتثاث جذور المفسدين لن يؤدى وحده إلى القضاء على الفساد، بل من الضرورى إحداث تغيير جذرى لكل الهياكل المؤسسية التى تغذى الفساد.
يركز السيد/ ميتشاك فى هذا المقال على الإصلاحات المعينة المطلوبة للتصدى لمشكلة الفساد فى عمليات المناقصات العامة فى الكثير من الدول النامية. وكثيرا ما تتضمن المناقصات العامة إبرام عقود كبيرة مع موردين من القطاع الخاص كما تتطلب درجة عالية من التفاعل بين الموردين والموظفين العموميين، فتزداد فرص ودوافع الفساد زيادة كبيرة. هذه المقالة تتعرض لكل خطوة من خطوات عملية المناقصات والمشتريات التى تكثر فيها فرص الفساد، كما تبين أفضل الطرق لضمان العدالة والمساواة التى تحمى مصالح كلا القطاعين العام والخاص.
يركز السيد/ ميتشاك فى هذا المقال على الإصلاحات المعينة المطلوبة للتصدى لمشكلة الفساد فى عمليات المناقصات العامة فى الكثير من الدول النامية. وكثيرا ما تتضمن المناقصات العامة إبرام عقود كبيرة مع موردين من القطاع الخاص كما تتطلب درجة عالية من التفاعل بين الموردين والموظفين العموميين، فتزداد فرص ودوافع الفساد زيادة كبيرة. هذه المقالة تتعرض لكل خطوة من خطوات عملية المناقصات والمشتريات التى تكثر فيها فرص الفساد، كما تبين أفضل الطرق لضمان العدالة والمساواة التى تحمى مصالح كلا القطاعين العام والخاص.
مكافحة الفساد فى المناقصات العامة
كلما استمر انكماش ميزانيات القطاع العام فى اقتصاد الدول المتحولة والنامية، ازداد تطلع الجهات الحكومية الوطنية والمحلية نحو القطاع الخاص ليوفر لها ما يلزمها من السلع والخدمات. ويتم الحصول على مثل هذه السلع والخدمات عادة عن طريق المناقصات العامة، حيث تتعاقد الجهات الحكومية مع إحدى شركات القطاع الخاص لتوفير سلعة معينة أو لتقديم خدمة معينة مقابل أتعاب أو رسوم وفقا لشروط وأوضاع قانونية يتضمنها عقد مبرم بين الطرفين. هذه العملية التى تنتهى عادة بقيام الجهة الحكومية بإرساء العقد تشتمل على الخطوات الهامة التالية:
تحديد متطلبات المناقصة
تحديد الميزانية التقديرية
مناقشة العطاءات
دراسة العطاءات
منح العقد بصفة نهائية على أساس معايير التقييم ومقاييس الأداء المحددة
وفى كثير من الأحوال تسعى الجهات الحكومية إلى موردين من القطاع الخاص لضمان الحصول على سلع وخدمات ذات جودة أفضل وبتكلفة إجمالية أقل، أو بمعنى آخر للحصول على قيمة أعلى مقابل ما تدفعه من أموال.
وفى ذات الوقت، تسعى الجهات الحكومية إلى تنظيم عمليات التوريد بقصد تقصير مدد التسليم والأداء وتقليل التكاليف الادارية. إلا أن هذه الأهداف لا يمكن فى الغالب تحقيقها إلا بإرساء العملية بصفة تنافسية حقا وبموجب نظام يحتوى على إرشادات واضحة، ويضمن للمناقصات العامة ككل الشفافية والكفاءة والاقتصاد والمحاسبية والنزاهة. ولما كان مجال المناقصات العامة هو أحد المجالات الرئيسية التى تحدث فيها تفاعلات مالية بين القطاعين العام والخاص، فإنه أصبح المرشح الأساسى للفساد والواسطة والمحسوبية والرشوة بكافة أشكالها. ولذلك أصبح مجال المناقصات العامة مستهدفا من مختلف المبادرات الوطنية والدولية والمتعددة الأطراف التى تناهض الفساد وتشعر بوجود حاجة كبيرة إلى الإصلاح.
وفى كثير من الدول يأخذ دعاة الإصلاح ومناهضو الفساد موقفا كليا تجاه مبادرات الإصلاح ومناهضة الفساد فى المناقصات العامة، وتشمل هذه التوجهات الكلية:
وفى ذات الوقت، تسعى الجهات الحكومية إلى تنظيم عمليات التوريد بقصد تقصير مدد التسليم والأداء وتقليل التكاليف الادارية. إلا أن هذه الأهداف لا يمكن فى الغالب تحقيقها إلا بإرساء العملية بصفة تنافسية حقا وبموجب نظام يحتوى على إرشادات واضحة، ويضمن للمناقصات العامة ككل الشفافية والكفاءة والاقتصاد والمحاسبية والنزاهة. ولما كان مجال المناقصات العامة هو أحد المجالات الرئيسية التى تحدث فيها تفاعلات مالية بين القطاعين العام والخاص، فإنه أصبح المرشح الأساسى للفساد والواسطة والمحسوبية والرشوة بكافة أشكالها. ولذلك أصبح مجال المناقصات العامة مستهدفا من مختلف المبادرات الوطنية والدولية والمتعددة الأطراف التى تناهض الفساد وتشعر بوجود حاجة كبيرة إلى الإصلاح.
وفى كثير من الدول يأخذ دعاة الإصلاح ومناهضو الفساد موقفا كليا تجاه مبادرات الإصلاح ومناهضة الفساد فى المناقصات العامة، وتشمل هذه التوجهات الكلية:
وضع مستويات أعلى من المعايير الأخلاقية بالنسبة للمسئولين عن المناقصات العامة.
المطالبة بالإفصاح عن الأصول المملوكة للموظفين العموميين الموجودين على درجات معينة أو الذين يشغلون وظائف معينة.
إصدار قوانين تكفل حرية المعلومات.
و بالإضافة إلى ذلك، تزداد هيئات المراقبة والمراجعة قوة وتكتسب المزيد من السلطة. وهناك مبادرات أخرى تهتم بتدريب موظفى المناقصات العامة وصولا لتحقيق معايير فنية أعلى.
وبالمثل، تنشأ مؤسسات وهيئات إدارية وقضائية لحسم النزاعات وحل المشاكل التى تترتب على عملية الدخول فى المناقصات وتنفيذ العقود ونظر ادعاءات الفساد. وأخيرا، تقوم منظمات المجتمع المدنى بتقوية دورها فى الحماية، وبذلك يتمكن القطاع الخاص من المساعدة فى حماية نظام المناقصات العامة بالإبلاغ الفعلى عن أى عمليات غش أو إهدار أو سوء استعمال للمال العام، والتأكيد بقوة على أهمية الحقوق التعاقدية فى المحافل المناسبة.
ومن المؤكد أن مبادرات من هذا القبيل تعتبر من التطورات الإيجابية، ولذا فإنه من المهم بالنسبة لدعاة الإصلاح القيام بدراسة مختلف مراحل المناقصات العامة والاجراءات اللازمة لتطوير نظام جديد للمناقصات. ورغم ما تتسم به عمليات المناقصات العامة من تعقيد ورغم قابليتها للتنفيذ بطرق مختلفة حسب اختلاف نطاق السلطة، إلا أنه من الممكن تلخيصها فى ثلاث مراحل أساسية:
وبالمثل، تنشأ مؤسسات وهيئات إدارية وقضائية لحسم النزاعات وحل المشاكل التى تترتب على عملية الدخول فى المناقصات وتنفيذ العقود ونظر ادعاءات الفساد. وأخيرا، تقوم منظمات المجتمع المدنى بتقوية دورها فى الحماية، وبذلك يتمكن القطاع الخاص من المساعدة فى حماية نظام المناقصات العامة بالإبلاغ الفعلى عن أى عمليات غش أو إهدار أو سوء استعمال للمال العام، والتأكيد بقوة على أهمية الحقوق التعاقدية فى المحافل المناسبة.
ومن المؤكد أن مبادرات من هذا القبيل تعتبر من التطورات الإيجابية، ولذا فإنه من المهم بالنسبة لدعاة الإصلاح القيام بدراسة مختلف مراحل المناقصات العامة والاجراءات اللازمة لتطوير نظام جديد للمناقصات. ورغم ما تتسم به عمليات المناقصات العامة من تعقيد ورغم قابليتها للتنفيذ بطرق مختلفة حسب اختلاف نطاق السلطة، إلا أنه من الممكن تلخيصها فى ثلاث مراحل أساسية:
وضع خطة المناقصة وتقدير الميزانية.
دراسة وتقييم العروض.
إرساء العقد وتنفيذه.
وقد يظهر الفساد بكافة صوره فى كل مرحلة من هذه المراحل المنفصلة. ففى مرحلة وضع خطة المناقصة وتقدير ميزانيتها، تقوم الجهة الحكومية بتحديد السلعة أو الخدمة التى ترغب فى شرائها (الطلب) وتحدد المبلغ الذى ترغب فى إنفاقه (الميزانية). وفى كلتا الحالتين، هناك فرص للفساد، فعند تحديد الطلب، يمكن إعداد تقارير زائفة لتبرير احتياجات الإدارة الحالية أو المستقبلية، أو لتضخيم الاحتياجات الفعلية، أو إعداد تقارير كاذبة تفيد بوجود معدات تالفة بغية الحصول على توريدات أكثر تمهيدا لاستخدامها فى أغراض منحرفة. وكذلك يمكن صياغة شروط المناقصة وتصميمها لمحاباة أو استبعاد موردين معينين. ومن الممكن تحديد ميزانية غير حقيقية مبالغ فيها لتسهيل اختلاس المبالغ الزائدة أو التلاعب فيها. وبالاضافة إلى ذلك، يمكن وضع ميزانيات وهمية تتداخل بنودها مع منظمات أو إدارات منفصلة ويمكن استخدامها بطريقة منحرفة.
وتتمثل أهم خطوات مرحلة تقييم العروض فى صياغة الدعوة للمناقصة وإعداد الوثائق والقيام بعملية تقييم العطاءات . ويمكن صياغة معايير التقييم التى تتضمنها الدعوة أو وثائق المناقصة لتعزيز موقف أحد الموردين أو أحد مقدمى الخدمة بصفة خاصة. وبالمثل، يمكن صياغتها للتأكيد على نقاط الضعف عند أحد المنافسين بصفة خاصة.
وفيما بعد، أى أثناء تقييم العطاءات أو العروض، قد تتعرض معايير التقييم لسوء الاستخدام أو قد يصيبها التعديل والتغيير بعد استلام العروض أو العطاءات. ومن الممكن خلال هذه المرحلة محاباة مورد معين بإعطائه معلومات مسبقة عن العملية. ومن الممكن أيضا استخدام العديد من الوسائل لإفساد المناقصة مثل: عدم قبول عطاءات أو عروض من منافسى المورد المفضل، أو الخطأ فى تحديد عدد المتقدمين للمنافسة، أو جذب متنافسين من المعروف أنهم أقل جودة من المورد المفضل، أو تعمد الخطأ فى العناوين، أو قبول العروض التى ترد بعد تاريخ الإقفال، أو رفض استلام عروض قانونية.
وكذلك تمتد فرص الفساد إلى مرحلة الإرساء وتنفيذ العقد. ومثال ذلك أن يقدم أحد المتقدمين عرضا منخفض السعر بطريقة غير واقعية على أمل الحصول على العقد ثم قيام المسئولين بإدخال تعديلات لزيادة التكاليف. وبالمثل، قد تقدم إحدى المؤسسات منتجات عالية المستوى بصفة استثنائية أو موظفين مؤهلين لتلبية شروط معينة، إلا أنها بعد أن تفوز بالمناقصة تقدم منتجات أقل جودة أو موظفين أقل تأهيلا. ومن الممكن أيضا أن يمتد الفساد إلى طلب علاقات تعاقدية من الباطن مع موردين مفضلين بعينهم. وعلاوة على ذلك، بعد أن تتم عملية التقييم، تقوم بعض الهيئات بإبرام عقد يختلف كثيرا فى شروطه عن المواصفات أو الكميات أو مواعيد التسليم المطلوبة. وكذلك من الممكن تقليل شروط المراقبة والتقارير إلى أدنى حد، وفى بعض الحالات يمكن تبرير الزيادة فى التكلفة بطريقة يشوبها الفساد أو بأسباب ملفقة. وأخيرا، من الممكن تعمد إضاعة الوثائق الثبوتية أو إتلافها و بالتالى تصعب عملية كشف تهم الفساد وإحالة المفسدين إلى القضاء.
وانطلاقا من أهمية أنشطة إصلاح نظام المناقصات ككل ومكافحة الفساد، فإن دراسة الجوانب العملية فى هذا النظام قد تزود دعاة الإصلاح و مناهضى الفساد بنظرة ثاقبة تساعد على تحقيق الأهداف التى سبق ذكرها وهى تحسين الكفاءة، والشفافية، والاقتصاد، والمحاسبية، والنزاهة. ففى مرحلة التخطيط للمناقصة – على سبيل المثال – يجب أن تكون هناك ضوابط للميزانية وضوابط مالية منفصلة عن العمليات، وأن تكون شروط المناقصة خاضعة لمراجعة داخلية ورقابة عامة مشددة. وفى مرحلة التقييم، لا بد من وجود إرشادات واضحة تيسر على المختصين فى المناقصات وعلى موردى القطاع الخاص فهم الأدوار المطلوبة من كل منهم. ولا بد من إعطاء القطاع الخاص الفرصة لمناقشة الشروط المذكورة ونتائج عملية التقييم. وأخيرا، لا بد فى مرحلة الإرساء وتنفيذ العقد من تطبيق الضوابط المالية واجراءات المراجعة والتدقيق اللازمة لحماية المرحلة الأخيرة من عملية المناقصة بصفة متكاملة.
أوردنا فيما سبق بعض الأفكار المتعلقة بمناهضة الفساد فى سياق إصلاح نظام المناقصات. ورغم أنه ليس من المحتمل أن تجد نظاما للمناقصات العامة يخلو تماما من جميع أشكال الفساد، إلا أن النظام الذى تتوفر فيه عناصر الشفافية والكفاءة والاقتصاد والمحاسبية والنزاهة هو النظام الذى يصعب على الفساد أن يختبئ فيه، ويجعل من السهل تعريض المخالفين للعقوبة الإدارية والقضائية. والأهم من ذلك أن مثل هذا النظام سيكون أكثر فاعلية فى تقديم آلية تجعل القطاع الخاص يقدم سلعا وخدمات عالية الجودة بأسعار أو تكلفة يعتبرها القطاع العام عادلة ومعقولة. ولذلك فإن فهم التعقيد الموجود فى عمليات المناقصات سيساعد دعاة الإصلاح ومناهضى الفساد على المشاركة فى هذه المحاولة الهامة.
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق